ЭКСПРЕСС-ОПРОС

Что, по Вашему мнению, является препятствием для развития бизнеса в Ульяновской области?

Доклад Уполномоченного по противодействию коррупции в Ульяновской области на совместном заседании Коллегии при Губернаторе Ульяновской области по обеспечению взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти Ульяновской области и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и координационного Совета по реализации антикоррупционной политики в Ульяновской области 05 июля 2011 года

 Уважаемый Сергей Иванович, уважаемые члены Коллегии и координационного Совета! Минуло два года с момента организации по предложению Губернатора на территории Ульяновской области впервые в России государственного органа «Уполномоченный по противодействию коррупции». Сегодня о нём знают практически во всех регионах России, Государственной Думе, общероссийских антикоррупционных общественных организациях. Наш сайт ежедневно посещают более 180 человек, завидуют нам, просят прислать организационное документы, но до организации подобной структуры дело не доходит, и скорее всего - из-за понимания последствий вызвать огонь на себя. Поэтому мы до сих пор единственные в своём роде и многое делаем сами и в первый раз.

Создана организационная структура противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти и в органах местного самоуправления муниципальных образований области.

Обучены лица, возглавляющие элементы этой структуры, основам антикоррупционной работы.

За прошлый год различного рода семинаров мы провели около трёх десятков. В числе их и обучающий семинар, проведённый известным экспертом в сфере антикоррупционной политики, директором департамента по вопросам административной реформы Центра стратегических разработок доктором наук В.Н. Южаковым.

Введена не имеющая пока аналогов в России система мониторинга эффективности работы элементов организационной структуры противодействия коррупции.

Мониторинг проводится ежеквартально с подведением рейтинговой оценки и позволяет анализировать степень выполнения теми или иными органами требований федерального антикоррупционного законодательства. Итоги мониторинга размещаются на нашем сайте для всеобщего обозрения. Кроме этого, мы ввели практику письменного оповещения первых лиц исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления с анализом и рекомендациями по устранению недостатков по каждому из элементов. Последующими мониторингами это проверяется.

 

Немного об общих итогах, тенденциях и предложениях по усилению антикоррупционной деятельности Уполномоченного и его аппарата по элементам организационной структуры и направлениям работы, определённым Федеральным и областным законами «О противодействии коррупции», суть которых сводится к предупреждению коррупции, т. е. к изъятию из нормативных правовых актов коррупционных признаков или соблазнов, а из управленческой деятельности - коррупционных стимулов. В целом это сбережение финансовых ресурсов, земли, имущества и кадров от чреватых ошибок. Как один из элементов здесь выступает антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов.

По итогам прошлого года уровень экспертизы этих документов поднялся по органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов с 57% и менее фактически до 100% в 16 муниципальных образованиях. От 50% до 90% в четырёх (в их числе Новомалыклинский, Карсунский, Кузоватовский районы и город Ульяновск) и менее 50% тоже в четырёх (в их числе были Инзенский, Майнский, Старокулаткинский районы и г. Новоульяновск). За I квартал этого года муниципальных образований с экспертизой ниже уровня 70% не было.

По сельским и городским поселениям два года назад лишь 12% проектов НПА проходили экспертизу, к концу 2010 года - уже 30%. По итогам I квартала из 1600 поселенческих нормативных актов экспертизу прошло 79%. Во многом этому способствовало поддержанное Губернатором наше предложение по увеличению численности юристов в муниципальных образованиях.

По исполнительным органам государственной власти: проработав по экспертизе в 2009 году полгода, завершили её с 85% проектов НПА, прошедших экспертизу. Сейчас эта цифра близка к 100%.

Но с точки зрения эффективности проводимой работы по антикоррупционной экспертизе стабильностью мало кто отличается как среди муниципальных образований, так и среди исполнительных органов государственной власти. Из результатов мониторинга это наглядно видно. Основная причина: длительное отсутствие или частая смена юристов приводит к потере качества без дополнительной стажировки или обучения. Поэтому мы с начала года ввели практику стажировки на нашей базе: провели весной семинар для юристов и планируем осенью провести ещё один.

Экспертизы, проведённые аппаратом Уполномоченного, по всем проектам НПА, поступающим на заседание Правительства и Законодательного Собрания, только положительные. Это обусловлено тем, что исполнение постановления Правительства о её проведении государственно-правовым департаментом, нашим аппаратом и областной прокуратурой организовано так, что все выявленные коррупциогенные нормы устраняются до внесения текста на утверждение Правительством или Законодательным Собранием.

Что стоит за этим? Почти 1800 экспертиз за два года, из которых пятая часть была признана содержащими коррупциогенные нормы и возвращена на доработку. Эта часть проектов с коррупциогенными нормами регулировала финансовые потоки в размере более 7 млрд. рублей, и в случае их утверждения 56 из них смогли бы явным образом привести к финансовым потерям на сумму более 800 млн. рублей по самым скромным расчётам. Но это не только потеря бюджетных средств. Это возможность отката и взяток через лоббирование коммерческих структур, это потеря имиджа власти, снижение инвестиционной привлекательности региона. И всё это результат формирования (вольного или невольного) зон коррупционного риска в проектах нормативных правовых актов, приводящих к соблазну или возможности использовать их в личных корыстных интересах в ущерб государственным.

Так было с введением формулировки «в праве», дающей возможность уйти от ответственности и не контролировать эффективность использования финансовых ресурсов на выделение жилья детям-сиротам: потери бюджета составляли до 40 млн. рублей в год. Отсутствие оценки стоимости залогового имущества на сумму более 500 млн. рублей при договоре с кредитным учреждением предоставляло возможность увода региональной собственности по заниженным ценам. Это явное и умышленное занижение стоимости работы по экспертной оценке объектов муниципальной и региональной собственности до одной копейки с единственным желанием выиграть конкурс и по договорённости с покупателем или продавцом с лихвой покрыть свои затраты за государственный счёт. Или это просто сговор продавца собственности с покупателем, прикрытый техническими ошибками при составлении документов.

Анализ проектов нормативных правовых актов даёт возможность в полной мере оценить степень изобретательности авторами, возможно и неосознанно, по созданию условий для их влияния на распределение бюджетных ресурсов. Например, через конкурсные процедуры по отбору победителей целевой программы стоимостью 380 млн. рублей. Положение о конкурсе создавалось таким образом, что допущенным до конкурса мог стать только один участник. Или конкурсная комиссия, состоящая из 8 человек, могла принимать решение при присутствии двух третей её членов, и при минимальном кворуме в 5 человек для принятия решения нужно было 3 голоса членов комиссии, находящихся в прямом подчинении друг другу.

Другой пример - это создание условий через положение или порядок выделения субсидий в обход закона о бюджете да ещё нацеленного на определённую бизнес-структуру во имя достижения льготного налогообложения, или получения субсидий более 40 млн. рублей.

Следующий вариант - уход от конкурсных процедур через создание ОАО и ООО, автономных учреждений и ОГУП для последующего бесконтрольного распоряжения суммами и имуществом, превышающими несколько сотен миллионов. Конечно, всё это было выявлено, приостановлено, а там, где необходимо - устанавливался контроль до завершения финансовых операций, сделок с имуществом и землёй, а зоны коррупционного риска попадают в банк данных, размещаются на сайте, заносятся в целевые программы для их устранения. Основу их формирования положили результаты работы Счётной палаты, собственного антикоррупционного анализа. Знаю, сейчас создаётся сборник по этим зонам в Минфине области.

Практика антикоррупционного анализа действующих областных целевых программ, особенно по замене теплоисточников в муниципальных образованиях на сумму более 300 млн. рублей, показала завышение цены теплоисточника в 2-2,5 раза и оформление кабального договора, что впоследствии вынудило Правительство во избежание срыва отопительного сезона погашать долги из бюджетных источников, а нас делать вывод и вносить в содружестве со Счётной палатой и министерством экономики предложение о создании специальной комиссии по областным целевым программам и особому порядку её работы с включением в её состав Уполномоченного по противодействию коррупции, председателя областной Счётной палаты и привлечением независимых экспертов. Уже первые месяцы её работы позволили снизить нагрузку на областной бюджет более чем в 200 млн. рублей. Это превышение затрат на сумму почти в 60 млн. рублей по программе «Школьные окна»; это завышение цены на 20 млн. рублей по строительству моста в Кузоватовском районе; это излишние затраты по Музею авиации и зданию аэропорта; многие целевые программы Министерств сельского хозяйства, строительства и другое.

Сейчас эта цифра возросла ещё более, т. к. практически каждая вторая программа возвращается на доработку по мотивам отсутствия или недостаточной обоснованности требуемых финансовых ресурсов - наиболее финансовоёмкого на сегодняшний день коррупционного фактора, влияющего на эффективность использования бюджетных ресурсов. Тем не менее, уровень коррупционности нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти стал зримо снижаться: с 23,5% по итогам прошлого года до 13,5 % за I полугодие т.г. при увеличении объёма анализируемых документов. Аналогичная тенденция и в муниципальных образованиях.

Делая вывод, можно сказать, что по сопоставимости затрат на содержание аппарата в 11 млн. рублей за 2 года и сумме предотвращённых потерь за этот же период на более чем в миллиард рублей, эффективность управленческого решения, принятого два года назад Сергеем Ивановичем, не подлежит сомнению. И, конечно, без проявленной им политической воли, последовательности в действиях при поддержке проведённых аппаратом Уполномоченного антикоррупционных мер, вряд ли такой результат был бы достигнут. Но он может быть и лучше, если серьёзно заняться развитием ответственности государственных и муниципальных служащих, других работников, имеющих отношение к управлению бюджетными ресурсами: финансами, землёй, собственностью, за эффективное их использование. Ведь сегодня только через работу комиссии по целевым программам, через неудовольствие и сопротивление к разработчикам программ приходит понимание необходимости серьёзно относиться к проектно-сметной документации, к её экспертизе как к доказательной базе будущего эффективного использования финансов. Прекращается практика планирования капитальных вложений без наличия ПСД. А это сокращение планируемых бюджетных расходов.

Таким образом, анализ проектов нормативных правовых актов и практика изучения формирования областных целевых программ показывают, что необоснованность принятия управленческих решений является основным коррупционным фактором, напрямую влияющим на финансовые потери. Мотивы его появления в НПА могут быть разные, но в большинстве своём это отсутствие осознания разработчиками документов ответственности за неэффективное использование бюджетных средств, тем более, что ответственность за это уголовным и административным законодательством не предусмотрена, зато в структуре потерь бюджетных средств «неэффективность» стремительно приближается к первому месту.

Статьёй 269 Бюджетного кодекса РФ установлено, что главные распорядители бюджетных средств обязаны осуществлять контроль не только за правовым и целевым использованием средств, но и за эффективным их использованием.

Хочу заметить, что до октября 2009 года обязанность контроля за эффективностью не прописывалась ни в одном нормативном правовом акте Ульяновской области. Мы настояли на её введении, и два года она уже присутствует в них. Это достаточный срок для того, чтобы перейти к созданию системы ответственности за неисполнение этой обязанности. Поэтому нами было предложено на региональном и муниципальном уровнях власти ввести практику активного использования в этом направлении мер дисциплинарной ответственности.

Статья 34 Бюджетного кодекса РФ определяет принцип результативности и эффективности как необходимость достижения заданных результатов с использованием определённого объёма средств. Для введения дисциплинарной ответственности потребуется решить как минимум 4 задачи:

1) сформулировать типовую норму, которая будет включена в служебные контракты и должностные регламенты лиц, имеющих отношение к принятию управленческих решений, распределению бюджетных средств в качестве руководителя органа государственной власти и его аппарат в составе ведомства как главного распорядителя бюджетных средств областного бюджета Ульяновской области;

2) определить критерии привлечения к дисциплинарной ответственности, утвердив их нормативным актом;

3) внести изменения в коллективный договор работодателей с работниками;

4) включить типовые нормы в тексты служебных контрактов и должностных регламентов лиц, имеющих отношение к принятию управленческих решений.

В случае реализации данного механизма порядок привлечения лиц, допустивших факты неэффективного использования бюджетных средств или распоряжения имуществом предлагается проводить следующим образом:

На первом этапе происходит выявление данных фактов. Это могут делать контрольно-ревизионные органы, иные государственные органы, в полномочия которых входит проверка эффективности расходования бюджетных средств и устранение условий для проявления коррупции.

На втором этапе выявленные факты, соответствующие критериям, установленным нормативным актом, направляются работодателю для проведения проверки и принятия решения.

На третьем этапе работодатель, получивший информацию о данных фактах, проводит в установленный срок служебную проверку.

На четвёртом этапе работодатель в случае подтверждения фактов и отсутствия объяснений лица, допустившего данные факты, получает основание для привлечения сотрудника к дисциплинарной и материальной ответственности и информирует об этом орган, ведущий базу данных зон повышенного коррупционного риска.

На пятом этапе данный факт анализируется и включается в базу данных зон повышенного коррупционного риска в управленческой деятельности с рекомендациями по недопущению возникновения данных фактов в будущем и организации контроля за привлечением к ответственности.

Кроме этого, предлагается внести в Закон Ульяновской области «О противодействии коррупции» изменение, дополнив перечень функций Уполномоченного по противодействию коррупции подготовкой и направлением предостережений в адрес руководителей областных исполнительных органов государственной власти в случае, если по итогам проведённого антикоррупционного анализа были выявлены и не были устранены в документах или были устранены в документах, но присутствовали в последующей правоприменительной деятельности факты с большой долей вероятности способные привести к проявлениям коррупции. Полученное предостережение влекло бы также за собой дисциплинарное взыскание. Это вполне соответствует предложенной Президентом инициативе освобождаться от работника по основанию «утрата доверия».

Для активизации поиска и ликвидации других зон повышенного коррупционного риска предложено внести изменения в нормативные правовые акты, регламентирующие статус контрольно-ревизионных органов в органах государственной власти и органах местного самоуправления, дополнив их нормами об обязанностях их должностных лиц выявлять зоны повышенного коррупционного риска, в том числе и в деятельности подведомственных организаций, определять меры по их ликвидации и контролировать этот процесс.

Для оценки достоверности определения стоимости областной собственности мы обратились в Департамент государственного имущества и земельных отношений с предложением создать с участием представителей контрольных органов Ульяновской области, общественных организаций и бизнес-сообщества комиссию по рассмотрению результатов проведённой оценки земли и имущества.

В целях повышения эффективности антикоррупционной работы мы вносим предложение о развитии действующей системы мониторинга, которая на сегодняшний день позволяет оценить лишь объём работ, проводимой по профилактике коррупции, но не предполагает возможности оценки этой работы, т. е. «уровня» коррупции и, соответственно, её динамику, сопоставимость по территориям. А количество исследуемых факторов не позволяет объективно оценить её уровень.

Поэтому было предложено ввести в оценку антикоррупционной работы показатель «Уровень коррупции на территории». Это даёт возможность при условии исследования многообразия компонентов, его образующих, с наибольшей степенью достоверности оценивать работу всех субъектов антикоррупционной политики как регионального, так и федерального подчинения; мотивированно использовать положительное и отрицательное воздействие по стимулированию должностных лиц, влияющих на формирование как отдельных компонентов этого показателя, так и показателя в целом; выявлять «узкие места» и осознанно предлагать решения по их устранению. Измерение этого показателя предлагается делать по итогам года.

В таком комплексном виде в России данный показатель не разработан. Сейчас нами завершается оформление технического задания и договора на его создание с учётом привлечения специалистов Национального института системных исследований проблем предпринимательства. Соответствующее поручение по всему комплексу изложенных мной предложений частью уже оформлено распоряжением Губернатора и поручением с заседания межведомственного Совета при Правительстве Ульяновской области по вопросам государственного и муниципального финансового контроля, частью - внесением в проект поручений сегодняшнего заседания коллегии.


Работа аппарата Уполномоченного распространяется в своих действия и на другие направления, определяющие коррупционную обстановку на территории области. т. к. коррупциогенные факторы создаются не только нормотворчеством. Они возникают при взаимодействии или его отсутствии между органами власти и населением. И здесь как нигде важна роль созданных в муниципальных образованиях антикоррупционых общественных Советов, которые, как мы договаривались с руководителями муниципальных органов власти, должны стать аккумулятором негативного общественного мнения, способного разобраться в нём и дать соответствующие предложения по его устранению. И у нас есть примеры такой работы по Мелекесскому, Цильнинскому, Старомайнскому и другим районам.

Но, к великому сожалению, так работа строится не везде. По нашему предложению в этом году уже в 6-ти муниципальных образованиях - в Павловском, Карсунском, Вешкаймском и Тереньгульском районах, а также в Новоульяновске и Димитровграде - заменены руководители общественных Советов. В части из них произошли существенные кадровые перестановки в сторону снижения доли чиновничьего представительства. Не во всех, но в основном, это связано с низким уровнем работы по изучению и влиянию на возникающее на территории этих районов негативное общественное мнение, перерастающее в плоскость коррупционных характеристик действий руководства муниципальных образований. Так было в Павловке из-за непродуманных решений по переносу рынка на неподготовленную площадку, к тому же с уже арендованными там местным предпринимателем тремя зданиями.

Так было в Вешкайме из-за многомесячной волокиты с ликвидацией в 2 раза завышенных тарифов на сбор и утилизацию отходов. Причём утверждались эти тарифы с участием депутата Совета депутатов городского поселения; он же - один из руководителей фирмы по этому виду деятельности. Даже после понуждения отменить такие тарифы, депутатами принято решение их упразднить, т. е. не возвращать населению уплаченные сверх меры деньги; и только со второго раза решение было отменено, а вопрос с возвратом денег населению будет решаться в арбитражном суде.

Тупиковая ситуация сложилась в Сенгилее по застройке береговой полосы. И если суд принял решение и оно исполнено по приведению к нормативу расстояния от частного строения бывшего руководителя районного потребкооператива до уреза воды Волги, то тупик, образовавшийся в результате этой застройки, отсекает возможность разворота пожарных машин и машин скорой помощи. Компромисс в урегулировании отношений пока не достигнут.

К великому сожалению, антикоррупционный общественный совет Карсунского района не уловил ситуацию по водочной мафии, действующей длительное время; неспокойно там сегодня и в ЦРБ, т.к. предложения по ликвидации невыплаты заработной платы медсестрам за работу, проводимую по договорам, пока не выработаны. Неудовольствие переходит на водителей автомобилей, проходящих там медосмотр, другую категорию специалистов, чьи предприятия заключили договора с больницей. Возникает негатив по отношению к местной администрации.

Надо знать, что связь негативного общественного мнения по отношению к власти и уровню коррупции на территории прямая. Чем выше первое, тем выше и второе (и наоборот). Надо иметь в виду, что флаг коррупционности тут же подхватывается деструктивными политическими силами для раскрутки своего имиджа. Не понимать и не учитывать этого при организации взаимодействия руководителей района и муниципальных общественных антикоррупционных формирований нельзя. Есть здесь вопросы, связанные с организацией системы контроля за соблюдением созданных регламентов по оказанию государственных и муниципальных услуг. На прошедшем в прошлую пятницу селекторном совещании по подготовке мониторинга этому вопросу было уделено достаточное внимание, особенно связи этой работы с работой средств массовой информации.

Темпы этой работы достаточно высоки в части количества публикаций. По части качества тоже происходят подвижки в лучшую сторону. На недавно прошедшем национальном конкурсе для региональных и муниципальных СМИ организация антикоррупционной информационной кампании администрации муниципального образования «Мелекесский район» заняла первое место. Глава администрации Тигин Владимир Павлович выступал и принимал поздравления в Совете Федерации.

В текущем учебном году началась практика внедрения элементов антикоррупционного образования и воспитания в учебные школьные программы. Всего в этом направлении в России работают 4 региона (Ленинградская, Томская области, Республика Татарстан и мы). С методикой этой работы в школах приезжал знакомиться заместитель председателя Общероссийского комитета по борьбе с коррупцией. В Министерство образования и науки РФ отправлен изданный нами по этой тематике учебно-методический комплекс.

С первого сентября этого года на юрфаке УлГУ по нашему предложению вводится курс по антикоррупционной тематике. Есть наработки по привлечению бизнеса к участию в сети Глобального договора ООН, в том числе по его десятому принципу «Противодействие коррупции». Участники этого договора: Российский союз промышленников и предпринимателей, ряд крупных бизнес-структур Российской Федерации. В июне я принял участие в заседании управляющего комитета сети Глобального договора в Российской Федерации, ознакомил руководителей этого комитета с антикоррупционной работой в Ульяновской области. Её результаты в части мониторинга работы организационной структуры противодействия коррупции за I квартал показана в розданных членам коллегии брошюрах и размещена на сайте Уполномоченного.

В заключении я благодарю членов коллегии и координационного совета за участие в совместной антикоррупционной деятельности и выражаю уверенность в дальнейшем плодотворном сотрудничестве.

    Главные новости

    11.12.2018
    Информация о результатах, проведенного в 2018 году конкурсного отбора разработанных гражданами проектов, направленных на профилактику коррупции в Ульяновской области

    11.12.2018
    Протокол заседания комиссии по проведению отбора проектов социально ориентированных некоммерческих организаций, принимающих участие в проведении на территории Ульяновской области единой государственной политики в области противодействия коррупции

    10.12.2018
    В Ульяновской области наградили преподавателей и студентов вузов активно участвующих в просветительской работе по вопросам противодействия коррупции

    10.12.2018
    В Ульяновской области состоялся «круглый стол» с независимыми экспертами, уполномоченными на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов

    09.12.2018
    Об организации деятельности по противодействию коррупции в Ульяновской области

    ...все новости →

     

    Новости и события

    21.11.2016
    В Ульяновской области будет активизирована деятельность молодежных антикоррупционных формирований!

    21.11.2016
    Выявляются коррупционные зоны, а виновные привлекаются к ответственности. В Ульяновской области подведены итоги антикоррупционной работы за 9 месяцев 2016 года

    18.11.2016
    В Ульяновской области обновили Анимированную антикоррупционную карту

    ...все новости →